Komunikat dot. utrzymania czystości i porządku na terenie gminy

Stosownie  do  art.  11  ustawy  z  dnia  28  listopada  2014r.  o  zmianie ustawy o  utrzymaniu czystości  i  porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie m.in. art. 4 oraz art. 6r ust. 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zachowują moc na okres na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej – tj. do dnia 31 lipca 2016 r.  
Z dniem  1 sierpnia 2016 r.  tracą moc obowiązującą wszystkie podjęte przed dniem 1 lutego 2015 r. uchwały w sprawie:
- regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ustawy),
- szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych   od   właścicieli   nieruchomości   i   zagospodarowania  tych  odpadów,
w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 3 ustawy),
- dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi (art. 6r ust. 4 ustawy).
         Zatem rady gmin, które po dniu 1 lutego 2015 r. nie podjęły uchwał na podstawie znowelizowanych przepisów art. 4 oraz art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, powinny zrealizować ten obowiązek w terminie umożliwiającym ich wejście w życie najpóźniej do dnia 1 sierpnia 2016 r.
 
            W   nawiązaniu   do   powyższego   w   załączeniu  przekazuje się  do  wiadomości i ewentualnego wykorzystania stanowisko dotyczące najczęstszych wad prawnych  uchwał w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uwzględniające aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych i będące  uzupełnieniem wykazu uwag z dnia 11 grudnia 2012 r.
Przedstawione stanowisko nie ma charakteru wiążącego - w tym znaczeniu, że nie stanowi urzędowej wykładni omawianych kwestii.
 
 
 
Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – aktualizacja wykazu wad prawnych związana z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych
 
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 1996r. o utrzymaniu  czystości i porządku  w  gminach  (Dz. U.  z  2016 r.,  poz. 250),  w  brzmieniu nadanym ustawą
z  dnia  28  listopada  2014r.  o  zmianie ustawy o  utrzymaniu  czystości  i  porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
W art. 4 ust. 2 ustawa stanowi zaś, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w  inny  sposób  co  najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki
i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony)
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7)   wymagań   utrzymywania   zwierząt   gospodarskich   na   terenach   wyłączonych
z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).
Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu (art. 4 ust. 3).
 
Należy  podkreślić,   że   katalog   zagadnień   przekazanych   do   uregulowania
w uchwale podejmowanej na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu  czystości i porządku w gminach ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które wykraczają poza jego zakres. Niedopuszczalne jest również dokonywanie wykładni rozszerzającej, pozwalającej na zastosowanie art. 4 ust. 2 ww. ustawy dla uregulowania innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione.
W związku z powyższym jako istotne naruszenie prawa kwalifikowane są m.in. następujące postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach:
 
- wprowadzenie regulacji dopuszczającej możliwość ustawienia pojemników na odpady na innej niż własna nieruchomości (położonej w niedalekim sąsiedztwie, za zgodą jej właściciela) oraz postanowień dotyczących wymagań technicznych terenów,     na     których     mają     być    lokalizowane    pojemniki    na    odpady
i kompostowniki – regulacje takie wkraczają w dziedzinę zastrzeżoną dla prawa cywilnego i przekraczają upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, zobowiązującego radę m.in. do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., sygn. II SA/Łd 386/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1019/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl);
- nakładanie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków takich, jak wymiana piasku w piaskownicach z określoną częstotliwością, ogradzanie terenu piaskownic w sposób uniemożliwiający dostęp zwierząt oraz oznakowanie ich tabliczką z informacją o zakazie wprowadzania zwierząt – nakazy te nie mają umocowania w art. 4 ust. 2 jak również w art. 5 ust. 1 ustawy, obowiązków tych nie można bowiem utożsamiać z obowiązkiem usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy). Nakazy te nie stanowią również realizacji innych obowiązków określonych w regulaminie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie II SA/Łd 434/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 441/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 258/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r. II SA/Kr 946/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 września 2013 r. II SA/Wr 289/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., sygn. II SA/Łd 386/15, http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl),
- nakładanie na wykonawcę robót budowlanych obowiązku nie dopuszczania do zanieczyszczenia jezdni, dróg dojazdowych oraz do natychmiastowego usuwania z nich naniesionego błota lub innych zanieczyszczeń – w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy rada jest uprawniona jedynie do wprowadzenia wymagań dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W zakresie normy kompetencyjnej nie mieści się ustanawianie jakichkolwiek dodatkowych postanowień w tym zakresie. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należy do zarządu drogi.
Przy podejmowaniu uchwały w sprawie regulaminu czystości i porządku  na terenie gminy należy czuwać nad korelacją w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1 i wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli nieruchomości i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy (por. m. in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2015 r., sygn.  IV SA/Po 692/15, http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl),
 
-  nakładanie    obowiązku    oznakowania    nieruchomości / terenu    tabliczką
z informacją o zakazie wprowadzania zwierząt czy tabliczką „zły pies” itp.– powyższe regulacje wykraczają poza upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r. sygn. IV SA/Po 446/15 http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl),
- ustanawianie zakazu wprowadzania zwierząt domowych np. do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz, do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, plaże, kąpieliska itp. - regulacje te stanowią przekroczenie delegacji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowi przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Nie sposób zatem przyjąć, że zakazy takie mogą zostać unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto brak jest podstaw do ustanawiania zakazu wprowadzenia zwierząt domowych do sklepów, lokali gastronomicznych czy zakładów usługowych bowiem wprowadzenie takiego zakazu jest indywidualną sprawą właściciela danego budynku (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2439/14 a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r. sygn. IV SA/Po 576/15 wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. II SA/Gd 553/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Łd176/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. IV SA/Po  585/15, http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl),
- wprowadzanie zakazu hodowli i trzymania zwierząt na terenach przeznaczonych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (przeznaczonych w planie pod tereny mieszkaniowe) – zakaz taki nie mieści się w delegacji ustawowej przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.
Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi podstawę do określenia „obszarów” lub „poszczególnych nieruchomości”, na których może zostać wprowadzony zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, przy czym zakaz ten może dotyczyć wyłącznie terenów wyłączonych z produkcji rolniczej.
Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej uregulowane jest w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy). Wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest przeznaczenie takich gruntów na cele  nierolnicze  w  planie  miejscowym.   Dopiero  rozpoczęcie  zgodnego  z  planem
i innego niż rolnicze użytkowania gruntów jest wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012r., II SA/Gd 811/12, http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).